中西制度文明碰撞而产生的一块区域,是了解 [复制链接]

前言

在近代中国，处于前现代的中国文化如何对现代化的西方文化做出创造性的回应，一直是近代中国文化的一大课题。而租界是近代中国城市的特有现象，它的划分与管理，是在中国政府与西方列强强权交涉之下进行的。工部局管理下的公共租界是上海的核心，是中西制度文明碰撞而产生的一块区域，是了解近现代中国的钥匙：“上海的成长促使不断扩大的变革格局在全国范围推广，上海提供了用以说明中国已经发生和即将发生的事物的锁钥。”上海地区房捐的征收，一直延续到新中国成立之后，成为新中国财税制度研究的重要内容。

一、年至年是另一个房税收入增长速度较快的时期

增速虽不及19世纪末20世纪初，但基本保持了10%的年平均增长率。此时正值北洋军阀时期，国内社会、政治均有剧烈变动，租界较为稳定、安全，吸引人口持续流入。而年至年，工部局房税收入增速出现负增长。以往工部局在遇到财政困难时，可以通过提高税率来弥补赤字，但伴随着华人政治力量的崛起，公共租界华人抗捐斗争成功迫使工部局延期提高捐税，转而通过节流等手段控制财政赤字。随着“八一三”淞沪抗战爆发，租界进入孤岛时期，改变了公共租界的正常发展节奏。综合来看，除却战争等突发事件，工部局的房税与近代上海的城市经济呈现出同步发展的特征，可谓相辅相成，互相促进。

二、工部局房税制度的影响

罗兹·墨菲认为上海是现代中国的钥匙。工部局征收房税是西方税制理念在近代中国的一次实践。依托在沪华人和外侨缴纳的房税，工部局管理下的上海公共租界成为一座著名的国际化城市，与同时期华人治理下的上海市形成鲜明比照，时人对比后写道：“上海市租界以内，道路平坦宽广，整齐美观，行旅交通，既甚便捷，秩序亦复井然。反观华界，除主要寥寥通路以外，大都纡回曲折，狭小不整，既不便于交通，复不适于美观。”②工部局房税制度的成功，对法租界、上海市政府和国内其他城市皆产生重要影响，促进了中国现代城市财政观念的扩散和实践。中国政府开征的房捐或房税，基本参照了上海公共租界的模式。光绪24年（年），有户部通令各省调查城市集镇的铺户行店数，抄袭租界办法，制定房捐章程，规定每月由房东、房客两者各半交纳房租的一成。年月，北京政府财政部发布《房税条例草案》14条，规定房税对铺房和住房征收，计税依据为房屋租价，税率为铺房10%、住房5%，房税由租户代缴，房主与住户各负担一半税款。

年，财政部颁布房捐章程草案十一条，其基本原则、制度框架、征收机制、减免条款等，均与工部局的房税征收制度高度类似，如第三条“店屋照全年租价征收百分之五，住屋照全年租价征收百分之三”、第四条“房捐每年分四期征收之”等。国内其他省份、城市亦有征收房捐规定，以年浙江为例，其《浙江省住屋捐章程》共22条，其中关于缴纳房捐房屋认定，如“凡在本省各市县之城镇内房屋供居住之用者，无论租屋典屋己屋，均适用本章程征收住屋捐”；关于房捐率规定，如“住屋捐按照每月租价百分之十征收，其月租在二元以内者免捐，但系一所房屋分租数户者，房主应照收入租金总数，依第三条规定纳捐”；关于不确定房租的房屋估价规定，如“凡典屋己屋及租地建筑之屋，以临近之住屋结构大小、间数多少、建筑优劣新旧为比例，或估计其价值按照当地租价率，定其租价计算收捐”；关于偷税漏税等违法行为规定，如“租户或典主房屋，应缴住屋捐，如有隐匿不报及以多报少或以其他方法希图蒙混者，除责令补缴捐款外，处以应补捐数十倍以下，五倍以上之罚金”，“凡每月应缴住屋捐，如逾月终延玩不缴者，除责令照缴捐款外，处以应缴捐数二十分之一之罚金”，“编查员及征收员如有向房主租户需索或串同务必及隐匿捐数情事，按照刑律处洽”。

此外，还规定了住屋每年编查，住屋捐由市县政府查，照编查册，按月填造，收捐凭证派员征收。毗邻上海公共租界的法租界，其市政管理者——公董局征收房税方法，也借鉴工部局的房税制度，根据《法租界公董局征收房捐章程》规定：“凡供居住或经营工商业用之一切房屋或土地，无论其占不动产之全部或一部，概应照其租值，按本章程及本局税则表之规定征收房捐。”

三、余论

工部局房税制度一方面是近代西方财税制度主动移植的产物，同时也对中国传统财税制度的历史演进产生作用力，具有多个维度的借鉴意义：第一，这是西方税制第一次在中国本土开展的城市征税实践。工部局的房税制度及其财税模式，既是近代西方文明对本土文明进行的“冲击”，也处处彰显出“反应、调和”，在移植与调适中形成具有本土特色的“房税制度”，成为近代中国财税史的重要一环。第二，税收政策必须与社会现实相适应，合理的税收制度能够促进城市发展。工部局不对空置房屋征税，让空置房屋摆脱税务负担，方便调动社会资本积极参与城市开发，城市建设的资金问题得以解决。工部局通过征收房税获得大量资金以进行市政管理和基础设施建设，又会反过来促进城市进一步发展，这是上海城市崛起的重要财税制度因素。因此，政策制定者要考量居民或承租人的实际负担，营造有利于经济发展的政治环境，税收制度要坚持科学、理性，兼顾长期作用和近期效益结合，不断适应变化着的社会现实。

第三，纳税人权利与义务统一，是近代上海城市治理成功的钥匙。房税制度是上海公共租界政治制度的一部分，公共租界的政治制度规定交纳一定数额税收的外国人成为合格纳税人，具有选举工部局董事和参加纳税人会议的权利，可以参与工部局治理。缴纳房税是成为合格纳税人的先决条件，这成为市民参与城市治理的路径之一。上海公共租界的房税制度与政治制度相互配合，形成了有利于城市市政建设、公众参与社会治理的近代城市治理制度。需要注意的是，工部局开征房税对公共租界内的华人具有严重的歧视行为。华人缴税占房捐收入的绝大多数，且往往执行高于西人的房捐税率，但他们却不能与西人一样参加上海公共租界纳税人会议，工部局并未从制度层面为华人参与公共租界的城市治理提供途径。

结语

工部局还通过越界筑路，仅提供水电、煤气、电话等服务，就在华界强行开征特别房税；工部局的部分职员、雇员在征收房税过程中亦存在谋取私利行为。这类行径，往往引起大规模的华人抗争运动。